国有独资公司派出监事会制度的法律分析

关键词： 国有独资公司；监事会；监事会制度

　　内容提要： 国有独资公司监事会制度是维护国家作为国有独资公司所有者的权益，体现国有资产所有者利益和意志的重要制度，具有合理的法理依据。我国修正后的《公司法》明确规定由国务院向国有独资公司派出监事会，这是从体制上、机制上、法律制度上规范对国有独资公司的监督，是在充分维护国有独资公司自主权的同时完善所有者（国家）监督机制的有效做法，是一种科学的监督方式，将在国有独资公司的法人治理结构中发挥十分重要的作用。

　　1999年12月25日，九届全国人大常委会第十三次会议通过的《中华人民共和国公司法》修正案，明确由国务院向国有独资公司派出监事会。2000年3月15日朱榕基总理签发第283号国务院令，发布实施《国有企业监事会暂行条例》（以下简称《条例》），国有独资公司监事会制度正式付诸实施。国有独资公司监事会制度是维护国家作为国有独资公司所有者的权益，体现国有资产所有者利益和意志的重要制度，具有合理的法理依据和科学的监督特点，在国有独资公司法人治理结构中具有十分积极的作用。

　　一、 派出监事会制度的法理依据

　　由国务院向国有独资公司派出监事会，其法理依据在于：

　　（一）国有独资公司的产权制度决定了资产监督权应属于国家 国有独资公司是指国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司。

　　质言之，国有独资公司的出资人是国家授权的机构或者部门。根据“国家统一所有”的原则，毫无疑问，国家是国有独资公司的惟一所有权人。在中央决定党政机关和军队、武警部队与所办企业脱钩以后，《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》进一步指出“国务院代表国家统一行使国有资产所有权”，即将国有资产所有权代表的资格明确授予了我国的最高行政机关一国务院。

　　根据“两权分离”的原则，所有者应主要行使重大经营决策审批权、资产受益权、选择经营者权（包括对经营者的监督权）。国有独资公司的所有权行使既然属于国务院，监督权的行使当然也就不能例外。

　　因此，无论是原来的《公司法》还是修正后的《公司法》都规定：对国有独资公司实施监督管理的权利属于国家。只不过修正前的《公司法》规定由国家授权投资的机构或部门行使，而修正后的《公司法》则规定由国务院派出的监事会行使罢了。

　　（二）国有独资公司的产权特点和建立现代企业制度的目标要求国家必须行使资产监督职权

　　由国务院向国有独资公司派出监事会，是由国有独资公司的产权特点所决定的，也是保证国有独资公司真正成为现代企业制度的一种有效组织形式的重要条件。因为国有独资公司只有国家授权的机构或者部门一个股东，没有天然的人格化的产权主体。对于任何国有主体的个别成员（自然人或个别机构、团体）而言，国有独资公司及其财产既是我的，又不是我的，既是你的，又不是你的〔1]（P146）。无论怎样设计公司的所有者和经营者及其关系，即精心设计一整套包括股东及股东会、董事及董事会、经理及经理层、内设监事及监事会在内的法人治理结构，都只是在法律或制度上进行模拟而已。由于没有所有者基于自身利益对国有企业的控制和支配，这种拟设的治理结构是不能有效发挥作用的，即使一时奏效，也决不可能长久。而国有独资企业建立现代企业制度必须具备的一个重要要素，就是所有者支配，也即企业应能切实为其投资者所控制，并服从其意志和利益进行运作[2]（P145-146）。所以，从国有独资公司产权特点和保证其治理结构的有效性考虑，必须从法律制度上明确国有资产经营中各种角色的责、权、利及其相互关系，并在公司内设治理机关之外，设置一个由国家控制并能代表和传递国家所有者意志和利益的专门机构或人员来对各角色的行为实施监督，以形成有效的激励和约束机制，促使其各司其职、各负其责。这种外部机构应从维护国有资产的国家所有权及其权益出发，代表国有资产所有者来行使监督权利（所有者监督）并直接对所有者（具体指其代表—国务院）负责，而不是泛泛地进行国家行政监督。所以，从一定意义上说，向国有独资公司派遣监事会是我国国有企业建立现代企业制度的客观必然要求，是深化国有企业改革的一个重要方面。

　　（三）传统体制下国有财产所有者的软约束和职责不清的委托代理必然削弱监督效能，不能形成有效的监督机制，从而呼唤外派监事会制度的完善

　　在由计划经济向市场经济转轨的过程中，在市场化条件下，国有财产主体的非人格化特点，使得政府及其部门不再以所有者身份直接干预国有独资公司的经营行为，从而引发国有财产运营中普遍缺乏所有者利益驱动机制及其对公司的有效传导机制（也即“老板”缺位的状态），以致国有资产流失、经营者频发道德危机，“穷庙富方丈”的现象较为普遍地存在。改革开放以来，我国在对国有独资公司下放经营自主权的过程中，忽视了相应责任的下放，疏于对公司进行有效监管，许多国有独资公司的董事会流于形式。由于没有明确的责任机制，有的董事会不仅不能发挥对经理层的监督制约作用，而且沦为经理人员侵吞国有财产的帮凶。而政府过去根据《国有企业财产监督管理条例》委派的兼职监事或监事会，往往只是听听经营者的汇报，发发牢骚，很少发挥应有的监督作用（有关统计资料和笔者的调查采访表明：大多数依《国有企业财产监督管理条例》派出的国有独资公司监事会流于形式，没有产生应有的监督作用。究其原因主要是监事会成员由兼职人员担任，基本上顾不上监督，并且没有形成相应的监督机制和明确的监督责任，监事本人或其所在部门与企业有着各种各样的利益关系，不能做到独立监督等。）。国务院稽查特派员制度实行以来，对62家国有重点大型企业进行稽查监督反映出来的问题表明：在传统的监事会制度下，所有者的软约束和在此情形下失效的董事、经理委托代理关系不能保证所有者监督的效能，根本无法形成有效的监督机制。这些问题突出表现在：

　　1.国有企业普遍存在“家底”不清，资产不实的现象。企业会计报表未能完整、如实地反映企业真实的资产、负债和权益；有的企业固定资产、物资管理混乱，流失严重；多数企业虚列资产；普遍存在账外财产，长期在体外循环。